Што такое міжнародная легітымнасьць?

Пасьля цырымоніі з удзелам Аляксандра Лукашэнкі ў сераду раніцай прыходзіць усё больш і больш паведамленьняў пра адмову розных краінаў прызнаць легітымнасьць Лукашэнкі як кіраўніка Беларусі. Пытаньне, вынесенае ў загаловак, узьнікае фактычна пасьля кожных прэзыдэнцкіх выбараў у Беларусі на працягу апошніх 20 гадоў. Прапануем вам меркаваньні экспэртаў з нагоды выбараў 2015 году, якія збольшага ня страцілі актуальнасьці і сёньня.

Арыгінальная публікацыя — 24 верасьня 2015 году.

У Беларусі ў сувязі з выбарамі, які адбудуцца ў кастрычніку, ідуць спрэчкі аб прызнаньні і непрызнаньні выбараў з боку Захаду, аб міжнароднай легітымізацыі кіроўнага рэжыму. А што такое гэтая легітымізацыя? Сэнс гэтага паняцьця і зьвязаных зь ім наступстваў у міжнародных дачыненьнях тлумачаць экспэрты: зь Літвы — Віціс Юрконіс, зь Нямеччыны — Ёрг Форбрыг, з Польшчы — Ганна Дынэр, з ЗША — Браян Ўітмар. Зь імі гутарыў Юры Дракахруст.

РС: Гаворыцца, што выбары 2010 году ў Беларусі не былі прызнаныя. Але паслы заходніх краінаў і пасьля тых выбараў спраўна ўручалі даверчыя лісты менавіта «ўзурпатару» Лукашэнку. Канцлер Мэркель і прэзыдэнт Алянд, едучы ў лютым сёлета ў Менск на перамовы па Ўкраіне, прасілі дазволу на прыезд менавіта ў Лукашэнкі. Хіба гэта ня ёсьць прызнаньне?

Юрконіс: Прызнаньне ці непрызнаньне выбараў — гэта адна справа, а міждзяржаўныя адносіны — іншая. Беларусь — не адзіная краіна на постсавецкай прасторы, ў якой выбары несумленныя і несправядлівыя. Ёсьць Азербайджан, Туркменістан, Узьбекістан, так выглядае, што Расея і Казахстан хутка «дагоняць» Беларусь у гэтым пытаньні. Але нягледзячы на гэта ва ўсіх гэтых краінах працуюць паслы заходніх краінаў, зь імі вядзецца гандаль і г. д.

Ніхто ў Эўропе ня хоча ізаляваць Беларусь, але, на жаль, Лукашэнка сам выбірае самаізаляцыю і не дазваляе Беларусі рушыць насустрач Эўразьвязу. Лукашэнка захапіў уладу, ён увесь час парушае Канстытуцыю і міжнародныя абавязкі сваёй краіны, так што назваць яго легітымным кіраўніком дзяржавы складана. Нягледзячы на гэта, сустракацца і камунікаваць зь беларускімі ўладамі даводзіцца, таму што ёсьць шмат двухбаковых, рэгіянальных пытаньняў, для вырашэньня якіх патрэбныя і прадстаўнікі беларускіх уладаў. Такія кантакты зь імі адбываюцца з-за неабходнасьці.

Форбрыг: Тут ёсьць пэўная блытаніна, таму дазвольце мне растлумачыць сытуацыю так, як я яе бачу. Прызнаньне тычыцца Рэспублікі Беларусі — гэта прызнаньне законнасьці яе існаваньня і статус у адпаведнасьці з нормамі міжнароднага права. Такое прызнаньне мае шэраг атрыбутаў, у прыватнасьці, міжнароднае прызнаньне межаў, дыпляматычныя стасункі зь іншымі краінамі і сяброўства ў міжнародных арганізацыях. Карацей кажучы, прызнаньне тычыцца таго, ці прызнае міжнародная супольнасьць гэтае грамадзка-тэрытарыяльнае ўтварэньне як дзяржаву, яно ня тычыцца таго, як гэтая дзяржава кіруецца знутры.

Легітымнасьць, у сваю чаргу, тычыцца менавіта ўнутранага кіраваньня, статусу кіраўніка дзяржавы, парадку прыняцьця рашэньняў. Кіроўныя асобы могуць вызначацца паводле традыцыі, як гэта мае месца ў манархіях, альбо шляхам канкурэнтных выбараў, як у большасьці сучасных дэмакратый. Гэта можа вызначацца шляхам подкупу грамадзтва, як гэта робіцца ў большасьці краінаў, багатых на нафтадаляры, ці шляхам прымусу, як гэта робіцца ў клясычных дыктатурах.

Беларускі варыянт Аляксандра Лукашэнкі ўжо даўно зьяўляецца сумесьсю двух апошніх спосабаў: забесьпячэньня сьціплага дабрабыту ў грамадзтве ў абмен на палітычную ляяльнасьць і пагрозаў і ціску ў дачыненьні да іншадумцаў.

Тым ня менш, прызнаньне і легітымнасьць не абсалютна адрозныя рэчы. Прызнаныя дзяржавы могуць заключаць міжнародныя дамовы, якія могуць вызначаць унутраную палітыку. Адной з ключавых дамоваў зьяўляецца Парыская хартыя, якой была заснаваная Арганізацыя па бясьпецы і супрацоўніцтве ў Эўропе і якая была падпісаная Беларусьсю ў 1993 годзе. Беларусь з тых часоў часта парушала многія пункты гэтай хартыі, асабліва тыя, якія тычацца правядзеньня свабодных і справядлівых выбараў. Гэтыя факты рэгулярна фіксаваліся АБСЭ. Гэта ставіць пад сумнеў легітымнасьць вынікаў выбараў і паўнамоцтваў, атрыманых у выніку іх, але гэта ня ставіць пад сумнеў той факт, што Беларусь зьяўляецца прызнанай дзяржавай. У гэтай якасьці паслы Эўразьвязу ўручаюць свае даверчыя лісты беларускай дзяржаве, лідэры краінаў ЭЗ наведваюць беларускую дзяржаву, але гэта не азначае прызнаньне легітымнасьці.

Тым ня менш, візыты замежных лідэраў і адносіны зь іншымі дзяржавамі ўплываюць на ступень легітымнасьці ўладаў адпаведнай краіны. У гэтым сэнсе перамовы ў Менску з удзелам Ангелы Мэркель і Франсуа Алянда падвысілі статус Аляксандра Лукашэнкі ў вачах многіх беларусаў. Гэтая міжнародная публічнасьць, уяўная патрэба міжнароднай супольнасьці ў Менску як у пляцоўцы для перамоваў стварае пэўны эрзац легітымнасьці для «моцнага чалавека» Беларусі. Гэта бясцэнны падарунак для таго, чыя легітымнасьць зьяўляецца вельмі слабой.

​Дынэр: Трэба разьдзяліць дзьве рэчы. Прызнаньне дзяржавы і яе ўладаў з аднаго боку і прызнаньне выбараў з другога. Беларусь — дзяржава, прызнаная дэ-юрэ, а таму ў адпаведнасьці зь міжнародным правам даверчыя лісты ўручаюцца фактычнаму кіраўніку дзяржавы. Падобны мэханізм дзейнічае ў выпадку візытаў кіраўнікоў дзяржаваў. Прызнаючы дзяржаву дэ-юрэ, можна аднак не прызнаваць выбараў, калі яны не адпавядалі шэрагу патрабаваньняў, такіх як абвастрэньні, зьвязаныя з рэгістрацыяй апазыцыйных кандыдатаў, магчымасьцю правядзеньня імі выбарчай кампаніі (у тым ліку доступ да сродкаў масавай інфармацыі), або працэдура падліку галасоў, якая не выклікае сумневаў. Аднак гэта палітычнае рашэньне, а ў міжнародным праве няма пасьлядоўнасьці. Больш за тое, ад прызнаньня выбараў ужо адыходзяць, бо гэта паўсюдна прызнаецца ўмяшаньнем ва ўнутраныя справы дадзенай дзяржавы.

Ўітмар: Трэба адрозьніваць дыпляматычнае прызнаньне дзяржавы і вэрдыкт, ці зьяўляюцца нейкія канкрэтныя выбары свабоднымі і справядлівымі. Гэта розныя рэчы. Кожная дзяржава прымае сувэрэннае рашэньне аб дыпляматычным прызнаньні. І непрызнаньне (як у выпадку з Паўночнай Карэяй ці Іранам з боку ЗША) зьяўляецца вельмі сур’ёзным і рэдкім крокам. Выбары кантралююцца міжнароднымі арганізацыямі і асобнымі дзяржавамі, якія прыходзяць да высноваў, ці зьяўляюцца яны свабоднымі і справядлівымі, ці адлюстроўваюць волю народа. Аднак можна — і, па сутнасьці, так яно звычайна і адбываецца — лічыць выбары нелегітымнымі, але прызнаваць улады, якія былі сфармаваныя па выніках гэтых выбараў.

РС: Часам гаворыцца, што даверчыя лісты ад паслоў, рабочыя стасункі з кіраўніком адпаведнай дзяржавы — гэта прызнаньне дэ-факта. А ёсьць яшчэ, маўляў, прызнаньне дэ-юрэ, якое грунтуецца на ацэнцы выбараў. І ў чым сутнасьць гэтага «дэ-юрэ» — якія канкрэтныя дадатковыя чыньнікі атрымлівае ад гэтага кіраўнік дзяржавы ў параўнаньні з прызнаньнем дэ-факта?

Юрконіс: Непрызнаньне выбараў — гэта канстатацыя таго, што выбары былі недэмакратычнымі (фальсыфікаванымі, імітаванымі і г. д.). Гэта канстатацыя факту, што абраньне асобаў, чыя перамога на гэтых выбарах была абвешчаная, было проста падманам. Але гэта рашэньне грамадзянаў адпаведнай краіны, калі яны выбіраюць такую рэчаіснасьць — жыць пад кіраўніцтвам махляроў.

А дыпляматы ня маюць вялікага выбару ў гэтым сэнсе — яны прыяжджаюць у такую рэчаіснасьць Да таго ж, прыяжджаючы ў краіну, яны камунікуюць ня толькі з уладамі, але і з бізнэсам, і з грамадзянскай супольнасьцю. Кожны дыплямат мае выбар, на што рабіць акцэнт, хаця мінімальная камунікацыя з уладамі непазьбежная.

​Дынэр: Прызнаньне дэ-юрэ і дэ-факта датычыць дзяржаваў, а ня іх уладаў. У гэтым выпадку больш дарэчна было б казаць пра прызнаньне ўлады (ураду). Звычайна перадумовай прызнаньня ўраду бывае крытэр эфэктыўнасьці, або рэальнага выкананьня ўлады на дадзенай тэрыторыі, дзе жыве пэўнае насельніцтва. У гэтым паняцьці заключаецца як маўклівая, гэтак і выказаная ўхвала ўладаў з боку яе падданых, а таксама здольнасьць улады выконваць міжнародныя абавязаньні («Міжнароднае права ня ставіць зьяўленьне ўрадавых кампэтэнцыяў у залежнасьць ні ад спосабу ўзьнікненьня ўраду або яго складу, ні ад прыхільнасьці нейкай ідэалёгіі, ні ад займаньня прыхільнай пазыцыі і выкананьня абавязаньняў у дачыненьні да трэціх дзяржаваў». - R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005, s. 144-145). І ў адпаведнасьці з гэтым прынцыпам нельга ставіць пад пытаньне тое, што Аляксандар Лукашэнка выконвае ўладу ў Беларусі.

Ўітмар: Дыпляматычнае прызнаньне — гэта прызнаньне і дэ-юрэ і дэ-факта, прызнаньне юрыдычнае і прызнаньне па факце. Няма пытаньня асобнага прызнаньня дэ-факта і дэ-юрэ. Ёсьць пытаньне рэальнай палітыкі. Заходнія краіны прызнаюць і маюць афіцыйныя дыпляматычныя адносіны з многімі дзяржавамі, зь якімі ў іх кепскія адносіны. Часам заходнія краіны спрабуюць ізаляваць такія дзяржавы. Прыклад таго — Беларусь, а таксама Расея пасьля анэксіі Крыму. Ступень, у якой адна дзяржава узаемадзейнічае ці ізалюе другую краіну, зьменлівая і зьяўляецца палітычным пытаньнем. Гэта можа мяняцца зь цягам часу безь якіх-небудзь зьменаў у дыпляматычным статусе дэ-юрэ. Напрыклад, да крызісу ва Ўкраіне Захад ізаляваў Беларусь і ўзаемадзейнічаў з Расеяй. Цяпер Захад узаемадзейнічае зь Беларусьсю і спрабуе ізаляваць Расею.

РС: Для заходніх дзяржаваў крытэрам тэхнічнай ацэнкі выбараў у той або іншай краіне-ўдзельніцы АБСЭ зьяўляюцца высновы назіральнай місіі БДІПЧ АБСЭ. Але ў якой ступені гэтыя высновы абумоўліваюць палітычнае рашэньне аб прызнаньні ці непрызнаньні выбараў урадамі краінаў Эўразьвязу? Здаецца, выбары ў большасьці постсавецкіх краінаў БДІПЧ АБСЭ прызнае неадпаведнымі дэмакратычным стандартам. Дык яны і адпаведна іх пераможцы не прызнаныя Эўразьвязам?

Юрконіс: Паводле назіральнікаў БДІПЧ АБСЭ, рэальных выбараў няма ня толькі ў Беларусі, але і ў некаторых іншых постсавецкіх краінах. Але ніхто не разрывае дыпляматычных стасункаў. Міжнародныя арганізацыі і краіны Эўразьвязу могуць выказаць папрокі і рэкамэндацыі, некаторыя палітыкі могуць выказацца больш жорстка, але на практычным узроўні кантакты даводзіцца ўсё роўна падтрымліваць.

​Форбрыг: АБСЭ праз БДІПЧ мае правераны часам і распрацаваны мэханізм маніторынгу і ацэнкі выбараў. Гэты мэханізм ужываецца ва ўсіх дзяржавах-удзельніцах АБСЭ, уключаючы, напрыклад, Нямеччыну і ЗША, і высновы робяцца выключна на аснове тэхнічнай ацэнкі, а не паводле палітычных меркаваньняў. Эўразьвяз і асобныя краіны-ўдзельніцы Зьвязу, як правіла, засноўваюць сваю рэакцыю на выбары на ацэнках АБСЭ. Гэтая рэакцыя ня зводзіцца толькі да ацэнак. Напрыклад, не існуе нармальнага міжпарлямэнцкага дыялёгу паміж парлямэнтамі краінаў ЭЗ і парлямэнтам Беларусі, паколькі выбары ў беларускі парлямэнт у Эўразьвязе ня лічаць прымальнымі. Аляксандар Лукашэнка не сустракаецца зь лідэрамі краінаў ЭЗ менавіта таму, што кіраўнікі краінаў Зьвязу ня хочуць сядаць за адзін стол з кіраўніком, чыё абраньне было кваліфікаванае як нелегітымнае.

Тым ня менш, практыка ЭЗ, відавочна, больш складаная. З аднаго боку, гэтыя строгія стандарты ўжываюцца не да ўсіх постсавецкіх дзяржаваў, выбары ў якіх былі скрытыкаваныя АБСЭ як неадпаведныя стандартам гэтай арганізацыі. Адносіны з Азербайджанам або Казахстанам, нягледзячы на недахоп дэмакратыі ў гэтых краінах, квітнелі на аснове Realpolitik і энэргетычных інтарэсаў, тым часам як адносна Беларусі ўжываліся ізаляцыя і санкцыі. Гэта аслабляе пазыцыі і прынцыпы Эўразьвязу.

Некаторыя ў Эўропе жадаць нармалізацыі адносінаў ЭЗ зь Беларусьсю, ці то з геапалітычных прычынаў, ці то з прычыны бізнэс-інтарэсаў. Яны заклікаюць АБСЭ прызнаць прагрэс у правядзеньні выбараў, у тым ліку і тых, якія адбудуцца сёлета ў Беларусі, каб дамагчыся палітычнага збліжэньня зь Беларусьсю пасьля гэтых выбараў. Гэта падрывае адзінства АБСЭ. Падвойныя стандарты ў ЭЗ і ціск на назіральнікаў з боку прыхільнікаў паляпшэньня стасункаў з аўтакратыямі гуляе на руку лукашэнкам і назарбаевым ва ўсім сьвеце і ўмацоўвае іх аўтакратычнае кіраваньне.

Дынэр: ЭЗ ня мае мэханізму «прызнаньня выбараў». Паасобныя інстытуцыі (Старшынёўства, Рада, Камісія, Парлямэнт) могуць выступаць з заявамі (часам вельмі вострага зьместу), і тады яны ўзьнікаюць на падставе назіральных місіяў ЭЗ, Эўрапарлямэнту або АБСЭ.

ЭЗ не прызнае дзяржавы або ўрады, бо гэта выключная кампэтэнцыя краін-удзельніц.

​Ўітмар: Зразумела, заходнія краіны прыслухоўваюцца да высноваў БДІПЧ АБСЭ ў ацэнцы, ці былі выбары ў той або іншай краіне свабоднымі і справядлівымі. Але, зноў жа, ацэнка выбараў як нелегітымных (гэта значыць, несвабодных і несправядлівых) не абавязкова азначае непрызнаньне адпаведнага рэжыму. Выбары ў Казахстане і Азербайджане рэгулярна ацэньвацца як несвабодныя і несправядлівыя. Але я не чуў, каб нейкія заходнія дзяржавы адклікалі сваіх паслоў з Астаны ці Баку.

РС: Сёлета адбыліся прэзыдэнцкія выбары ў Казахстане, на якіх дзейны прэзыдэнт Назарбаеў атрымаў фантастычны вынік — 98%. Ці былі гэтыя выбары непрызнаныя гэтаксама, як выбары 2010 году ў Беларусі? Калі так, то як гэта адбілася на міжнароднай легітымнасьці прэзыдэнта Назарбаева? Яна такая ж сумнеўная, як у прэзыдэнта Лукашэнкі?

Юрконіс: Нурсултан Назарбаеў — патрыярх палітыкі, ён кіруе даўжэй за Аляксандра Лукашэнку. Ацэнкі выбараў у гэтых краінах даволі падобныя, яны трапляюць у катэгорыю кансалідаваных аўтарытарных рэжымаў.

Форбрыг: У прынцыпе любая краіна можа адмовіць ва ўезьдзе непажаданай асобе, хай нават гэта будзе кіраўнік іншай дзяржавы ці ягоны падначалены. Гэта параўнальна жорсткая мера ўжываецца звычайна ў адказ ня толькі на фальсыфікацыю выбараў, але на больш жорсткія дзеяньні — такія як рэпрэсіі супраць пратэстоўцаў. У гэтых выпадках візавая забарона — гэта моцны палітычны сыгнал, акт міжнароднага асуджэньня. Гэта якраз выпадак спадара Лукашэнкі. Забарона на ўезд у краіны ЭЗ была ўведзеная для яго і яго падначаленых у 2006 годзе, пасьля сфальсыфікаваных выбараў і падаўленьня пратэстаў. Візавая забарона была прыпыненая ў 2008 годзе, калі адносіны паміж ЭЗ і Беларусьсю палепшыліся, іх дзеяньне было адноўленае ў 2011 годзе, пасьля чарговых ашуканскіх выбараў і рэпрэсіяў супраць пратэстоўцаў. Здаецца, што беларускі ўрад і яго прыхільнікі ў ЭЗ зараз робяць усё магчымае, каб мець фальсыфікаваныя выбары, але без пратэстаў і праліцьця крыві, каб было адзначанае паляпшэньне сытуацыі і апраўданае скасаваньне візавых забаронаў і іншых санкцыяў. Натуральна, гэта будзе стымулам для Лукашэнкі і поўха прыхільнікам пераменаў у Беларусі.

Дынэр: Справаздача АБСЭ па выбарах у Казахстане была вельмі крытычная. Дзяржавы ЭЗ, прызнаючы Беларусь і Казахстан, прызнаюць таксама, што абодва прэзыдэнты выконваюць там уладу. Розьніца датычыць ахопу санкцыямі за канкрэтныя парушэньні правоў чалавека, якімі ахоплены беларускі прэзыдэнт.

​Ўітмар: Ізноў жа, мы не павінны блытаць ацэнку легітымнасьці выбараў і прызнаньне дэ-факта і дэ-юрэ легітымнасьці рэжыму. Апошняе вызначаецца інтарэсамі і рэальнай палітыкай. Назарбаеў карысны Захаду па геапалітычных прычынах. Такім, дарэчы, стаў і Лукашэнка ў выніку крызісу ва Ўкраіне — і яго міжнародная ізаляцыя аслабла, хоць і не ліквідаваная цалкам. Гэта палітычныя рашэньні.

РС: У дадзены момант кіраўнік Беларусі знаходзіцца пад візавымі санкцыямі, яму забаронены ўезд у краіны Эўразьвязу. Ці эквівалентна гэта непрызнаньню, адсутнасьці міжнароднай легітымацыі? Візавыя санкцыі нельга ўвесьці супраць прызнанага дэ-юрэ кіраўніка? Юрконіс: Прыклад Лукашэнкі паказвае, што можна, але санкцыі зьвязаныя ня толькі з характарам выбараў, але і з шырокімі рэпрэсіямі супраць грамадзянскай супольнасьці Беларусі пасьля выбараў 19 сьнежня 2010 году.

Дынэр: Не існуе прызнаньня дэ-юрэ кіраўніка дзяржавы, таму гэтае пытаньне пастаўленае некарэктна. Затое, як паказвае выпадак зь Беларусьсю, да прэзыдэнта дзяржавы, прызнанай дэ-юрэ дзяржавамі-ўдзельніцамі ЭЗ, могуць быць ужытыя санкцыі.

Ўітмар: Забарона на ўезд на сваю тэрыторыю для кіраўніка іншай прызнанай краіны зьяўляецца рэзкім і даволі рэдкім крокам. Гэтая мера адлюстроўвае ступень абурэньня Захаду парушэньнямі правоў чалавека ў Беларусі. Але размовы і пляны аслабіць гэтыя візавыя санкцыі адлюстроўваюць той факт, што Лукашэнка цяпер стаў карысным для Захаду. У гэтым выпадку Захад шукае балянс паміж сваімі каштоўнасьцямі і геапалітычнымі інтарэсамі.

***

​Віціс Юрконіс - Кіраўнік праекту ў Інстытуце міжнародных дачыненьняў і палітычных навук Віленскага ўнівэрсытэту (Літва), у мінулым — кіраўнік аддзелу аналізу палітыкі Віленскага Цэнтру дасьледаваньняў Усходняй Эўропы. Экспэрт па Беларусі, рэгіёне «Ўсходняга партнэрства» і Расеі. Удзельнік трэнінгаў для актывістаў грамадзянскай супольнасьці і абаронцаў правоў чалавека ў Аўганістане, Беларусі, Бірме, Грузіі, на Кубе і ва Ўкраіне. Магістр паліталёгіі.

​Ёрг Форбрыг - Супрацоўнік Фонду Джорджа Маршала (Нямеччына), экспэрт па Цэнтральнай і Ўсходняй Эўропе, дырэктар Фонду дэмакратыі ў Беларусі. Аўтар публікацыяў у газэтах The New York Times, Financial Times, CNN, Neue Zeitung Züricher і Süddeutsche Zeitung. Доктар сацыяльных і палітычных навук.

​Ганна Марыя Дынэр - Аналітык Польскага інстытуту міжнародных дачыненьняў, раней — супрацоўнік Цэнтру ўсходніх дасьледаваньняў. Кола прафэсійных інтарэсаў — унутраная і зьнешняя палітыка Беларусі і роля Расеі на постсавецкай прасторы. Магістар паліталёгіі.

​Брайян Уітмар - Старэйшы карэспандэнт Цэнтральнай службы навінаў Радыё Свабодная Эўропа / Радыё Свабода. Аўтар блогу «Вэртыкаль ўлады» на сайце радыё. Да прыходу на радыё працаваў карэспандэнтам газэты Boston Globe спачатку ў Маскве, потым у Празе. Магістар паліталёгіі.